Suprema Corte Nubla o Futuro das Regras de Ar Limpo da EPA, Ameaçando as Metas Climáticas

A decisão da SCOTUS pode atrasar os esforços para combater as mudanças climáticas, afetar os investimentos em energia e aumentar o risco regulatório

A Suprema Corte dos Estados Unidos restringiu hoje drasticamente o poder da Agência de Proteção Ambiental de regular as emissões de gases de efeito estufa (GEE) de usinas a carvão. Em uma vitória para os estados produtores de carvão e empresas de combustíveis fósseis, o Tribunal decidiu que o Congresso não concedeu à EPA autoridade para estabelecer limites para as emissões de GEE com base em uma abordagem sistêmica destinada a mudar a geração de energia do carvão para o gás mais limpo e fontes de energia renováveis. A Seção 111(d) da Lei do Ar Limpo permite que a EPA regule apenas ações em usinas individuais, e não imponha medidas para todo o setor de energia. A decisão de 6 a 3, em Virgínia Ocidental, et ai. vs. Agência de Proteção Ambiental, et al. (Caso nº 20-1530), limita a EPA a regular as emissões de usinas de energia autônomas sem as ferramentas mais amplas necessárias para forçar uma mudança em direção a uma rede elétrica mais limpa. A decisão pode atrasar os esforços para combater as mudanças climáticas. Também pode impactar os investimentos em ativos de energia, incluindo energia renovável, e criar mais incerteza regulatória.

Desafiando uma antiga regra climática para bloquear regras futuras

Este caso complexo, abordando questões de direito ambiental e administrativo, foi decidido pelo Tribunal, embora os regulamentos em questão – o Plano de Energia Limpa de 2015 do presidente dos EUA, Barack Obama – nunca tenham sido implementados e foram posteriormente revogados. A Corte poderia ter se recusado a ouvir o caso apresentado pelo Estado da Virgínia Ocidental, outros estados e empresas de combustíveis fósseis com base no fato de que, como atualmente não há um plano regulatório para contestar, não há “caso ou controvérsia” suscetível de uma decisão judicial. A revogação dos regimes regulatórios anteriores para reduções de GEE em usinas de energia tornou o desafio discutível, e ainda não está maduro para contestar quaisquer regras que a EPA deva promulgar para substituir os planos anteriores.

Em vez disso, o Tribunal deu o passo incomum de conceder certificador, com argumentos orais em fevereiro de 2022, levantando uma série de questões que abordaram questões mais amplas de poder regulatório e delegação do Congresso de autoridade de execução em casos futuros.

Embora a EPA não esteja aplicando o Plano de Energia Limpa e esteja em processo de nova regulamentação, a Virgínia Ocidental vs. EPA O caso foi, no entanto, passível de julgamento, de acordo com a opinião da maioria do juiz John Roberts. Ele disse que a Virgínia Ocidental e outros estados têm legitimidade para processar a EPA porque são prejudicados por uma regra (mesmo que não seja mais aplicada) que “exige que eles regulem mais rigorosamente as emissões das usinas dentro de suas fronteiras”. Ele acrescentou que o caso não é discutível, mesmo que a EPA não tenha expressado nenhuma intenção de restaurar o antigo Plano de Energia Limpa, porque não está “absolutamente claro que o comportamento supostamente ilícito não poderia se repetir” e o governo não carregou seu ônus da prova de que a regulamentação futura não “reimporá limites de emissões baseados na mudança de geração”.

Plano de Energia Limpa da EPA

Os regulamentos da EPA que implementam o Plano de Energia Limpa de 2015, em questão no West Virginia caso, foram emitidos em agosto de 2015 de acordo com a Seção 111(d) da Lei do Ar Limpo. Os regulamentos de 2015 estabeleceram metas específicas para cada estado e concederam aos estados a autoridade para determinar a melhor forma de reduzir as emissões de gases de efeito estufa. Esse tipo de coordenação federal-estadual é típico das regras do Clean Air Act. Os estados poderiam alcançar reduções de emissões de acordo com a diretiva da EPA, equilibrando cada um dos três blocos de construção do plano:

1. mudanças no nível da planta para aumentar a eficiência da usina de combustível fóssil, reduzindo a taxa de calor da usina (como co-queima de gás com carvão) e, de outra forma, reduzindo as emissões específicas da usina;

2. mudança de usinas de carvão para gás natural, reduzindo assim as emissões de GEE em todo o mix de recursos de geração do estado; e

3. Mudanças em todo o estado para aumentar a capacidade de energia renovável, fazer a transição de combustíveis fósseis para renováveis, reduzir a demanda de energia por meio de maior eficiência ou introduzir um mecanismo de limite e comércio ou tomar outras medidas para reduzir a intensidade de carbono da energia grade.

O Tribunal em Virgínia Ocidental vs. EPA reduziu o segundo e terceiro blocos de construção. Uma regra exigindo que os estados concebam reduções em todo o sistema nas emissões médias de GEE em suas redes elétricas excedeu a autoridade dada pelo Congresso à EPA sob a Lei do Ar Limpo, de acordo com o Tribunal.

Escopo da Autoridade Reguladora e Revisão Judicial

Por mais incapacitante que seja a decisão para a capacidade da EPA de combater as mudanças climáticas nas novas regras de emissões, o caso poderia ter sido ainda pior para os ambientalistas. Ao examinar o escopo da autoridade da EPA para regular as emissões de gases de efeito estufa sob a Lei do Ar Limpo, o Tribunal teve uma escolha sobre até onde ir.

A Corte não revogou precedentes que estabeleceram firmemente a capacidade da EPA de regular as emissões de GEE sob a Seção 111 da Lei do Ar Limpo. Simplesmente amarrou as mãos da EPA ao fazê-lo. O governo dos Estados Unidos há muito determina que as emissões de gases de efeito estufa estão poluindo a atmosfera e causando efeitos significativos e prejudiciais ao meio ambiente humano. Em 2007, em Massachusetts x EPA, a Suprema Corte dos EUA considerou que a EPA tem autoridade para regular os gases de efeito estufa, como o dióxido de carbono, como “poluentes do ar” sob a Lei do Ar Limpo. Confiando no Massachusetts caso e outros precedentes, os tribunais aceitaram esta posição como lei estabelecida. Conforme observado pela juíza Elena Kagan em sua discordância no West Virginia No caso, “a Seção 111 da Lei do Ar Limpo orienta a EPA a regular fontes estacionárias de qualquer substância que 'cause ou contribua significativamente para a poluição do ar' e que 'pode ser razoavelmente antecipado para pôr em perigo a saúde ou o bem-estar público'. 42 USC §7411(b)(1)(A).”

Estatutos promulgados pelo Congresso concedem autoridade às agências reguladoras para implementar a lei. Os estatutos são, necessariamente, menos específicos do que as constatações, procedimentos, padrões e mecanismos adotados pelas agências no processo formal de regulamentação. O Tribunal deixou em vigor o Chevron doutrina (datada de um caso de 1984) pela qual os tribunais tradicionalmente concedem deferência às agências executivas federais na interpretação das leis que administram, mas a Corte disse que tal deferência não é apropriada neste caso. Como a regulamentação do setor de energia da EPA não é claramente autorizada pelo Congresso, disse a maioria, a EPA deve apontar para “autorização clara do Congresso” para a autoridade que alega tomar “decisões de grande significado econômico e político”. Esta é uma “questão importante” para o Tribunal determinar, e não encontrou essa “autorização clara” no estatuto. A discordância enfatizou que a “doutrina da questão principal” é normalmente usada quando uma ação significativa da agência contraria a orientação expressa do Congresso, o que o Plano de Energia Limpa não fez, então a deferência à EPA teria sido apropriada.

Impacto da Decisão sobre a Regulação Climática

A capacidade da EPA de regular as emissões de GEE é um fator chave para os Estados Unidos cumprirem suas metas climáticas de longo prazo. Embora o Plano de Energia Limpa adotado pelo presidente Obama, que é o assunto do caso da Virgínia Ocidental, nunca tenha sido totalmente implementado, espera-se que o governo Biden emita seus próprios regulamentos para reduzir as emissões de GEE este ano. Como a EPA pode fazer com que os estados mudem de fontes de geração poluentes (como usinas a carvão) para instalações de cogeração a gás mais eficientes e, especialmente, energia renovável depende em grande parte de como a Administração e o Congresso reagem à decisão do Tribunal de hoje.

Conforme confirmado por outras decisões judiciais, a EPA tem autoridade para regular as emissões de GEE e (desde 1971) as usinas termelétricas. O Plano de Energia Limpa de 2015 foi desenvolvido explicitamente para encontrar a melhor solução de menor custo para reduzir as emissões de GEE das usinas de energia. A média do sistema de emissões distribui a carga pela rede da forma mais eficiente possível. A EPA determinou anteriormente que será impossível reduzir as emissões de GEE para os níveis necessários para cumprir as metas climáticas se a regulamentação ambiental federal estiver limitada a mudanças no nível da planta e não à descarbonização da rede em todo o sistema.

A administração Biden busca reduzir as emissões totais de gases de efeito estufa pela metade até 2030 e descarbonizar totalmente o setor de energia até 2035. A geração de eletricidade responde por 25% de todas as emissões de GEE dos EUA, com 60% dessas emissões provenientes de usinas a carvão e a maior parte do saldo vem da geração a gás. Apenas o setor de transporte contribui com mais GEEs e, com a mudança para veículos elétricos, haverá ainda mais urgência em tornar a rede verde.

Como resultado da decisão da Suprema Corte de hoje, a futura regulamentação da EPA sobre as emissões das usinas elétricas será mais cara e menos eficaz. Outras ferramentas (como novos requisitos caros para captura e sequestro de carbono ou regulação indireta de água ou outras emissões atmosféricas) podem ser necessárias, a menos que o Congresso aja para permitir que a EPA implemente outras soluções menos intrusivas e mais eficazes em conjunto com os reguladores ambientais estaduais . O pacote de legislação sobre clima e energia limpa do presidente Biden, aprovado pela Câmara dos Deputados, continua parado no Senado.

De maneira mais ampla, a decisão hoje da Corte cria dúvidas em casos futuros sobre até que ponto os tribunais devem acatar as determinações das agências sobre o escopo de sua autoridade e o que constitui uma orientação clara do Congresso. À luz de outras decisões recentes da Suprema Corte que limitam a aplicação administrativa de leis de valores mobiliários e autoridade governamental para regular a segurança ocupacional e a saúde pública, é provável que no futuro haja menos deferência judicial, mais litígios e menos clareza em torno dos regulamentos federais em qualquer área tendo um impacto económico significativo, ou seja, quase todas as regulamentações substanciais.

Litígio prévio – planos de Obama e Trump colidem

A decisão de hoje não é a primeira vez que a Suprema Corte dos EUA examina o Plano de Energia Limpa. A Corte, em decisão de 5 a 4 de 9 de fevereiro de 2016 em Estado da Virgínia Ocidental, et al. vs. EPA, concedeu uma suspensão de emergência incomum do Plano de Energia Limpa de 2015, suspendendo sua implementação enquanto o caso, desafiando os regulamentos da EPA, estava pendente no Tribunal de Apelações do Circuito de DC. A partir desse ponto, o plano nunca foi executado. Uma ordem executiva assinada pelo presidente Trump em março de 2017 obrigou a EPA a revisar o Plano de Energia Limpa de 2015 e levou à adoção da nova regra em 2019 – a Regra de Energia Limpa Acessível (ACE). O Tribunal do Circuito de DC, que não estava sujeito à suspensão e ouviu o West Virginia caso em seus méritos, permitiu ao governo Trump tempo extra para implementar seu plano de substituição (em vez de simplesmente revogar o Plano de Energia Limpa de 2015), uma vez que, conforme confirmado pelos tribunais, a EPA tem autoridade legal e o dever de regular as emissões de gases de efeito estufa sob a Lei do Ar Limpo. A questão legal para a EPA era (e ainda é) como regular as emissões, não se deve fazê-lo.

A tentativa do governo Trump de substituir o Plano de Energia Limpa de Obama pela regra ACE, nitidamente mais limitada, acabou fracassando. A Regra ACE de 2019 do governo Trump revogou e substituiu o Plano de Energia Limpa que havia sido implementado em 2015 pela EPA sob o presidente Obama. A Regra ACE de 2019 omitiu muitas das medidas – como incentivar os estados a considerar os mercados de carbono “limitar e negociar” ou mudar a geração de energia do carvão para o gás natural e dos combustíveis fósseis para a energia eólica e solar e outras fontes renováveis ​​– que eram partes fundamentais da o Plano de Energia Limpa de 2015 do Presidente Obama. A Regra ACE de 2019 limitou notavelmente o alcance da regulamentação da EPA das emissões de gases de efeito estufa a fontes estacionárias individuais (usinas elétricas a carvão autônomas), em vez de programas sistêmicos “fora da cerca”. A Regra ACE de 2019 estendeu o cronograma para os estados proporem planos para cumprir as metas de emissões. A Regra ACE de 2019 também reduziu bastante as medidas corretivas que os geradores precisavam tomar, algumas das quais sem dúvida não teriam reduzido as emissões líquidas de dióxido de carbono.

O Tribunal de Apelações do Circuito de DC julgou improcedentes os procedimentos no West Virginia caso contestando o Plano de Energia Limpa de 2015 em 17 de setembro de 2019, onze dias após a data efetiva da nova Regra ACE da EPA para substituir o Plano de Energia Limpa de 2015 da Administração Obama. Essa cadeia de eventos levou à consolidação de vários casos, um pedido de revisão e a decisão do Supremo Tribunal de hoje.

Enquanto isso, em 19 de janeiro de 2021, em American Lung Association, et ai. vs. EPA, Tribunal de Apelações dos EUA para o Distrito de Columbia desocupou a Regra de Energia Limpa Acessível que a EPA sob a administração Trump havia adotado em junho de 2019. Esse caso foi a última grande decisão legal até hoje afetando a regulamentação doméstica de emissões de GEE no setor de energia. O Tribunal de Apelações do Circuito de DC em seu American Lung Association A decisão concluiu que tanto a revogação da EPA do Plano de Energia Limpa de 2015 quanto a adoção da regra de substituição de 2019 eram legalmente falhas, afirmando que a “alteração da estrutura regulatória de 2019 da EPA para retardar o processo de redução de emissões é arbitrária e caprichosa”. Com base em sua “descoberta de perigo”, a EPA é obrigada a regular as emissões de gases de efeito estufa sob a Lei do Ar Limpo.

A decisão no American Lung Association O caso reafirmou a descoberta da EPA de 2015 de que as emissões de carbono de usinas de energia causam ou contribuem significativamente para a poluição atmosférica por gases de efeito estufa que pode ser razoavelmente antecipada para colocar em risco a saúde e o bem-estar público. De acordo com o Tribunal do Circuito de DC, a EPA aplicou sua experiência para determinar, na linguagem estatutária, “o grau de limitação de emissões alcançável através da aplicação do melhor sistema de redução de emissões” que “foi adequadamente demonstrado”. Esse sistema deve “levar em conta o custo de alcançar tal redução e qualquer impacto ambiental e de saúde que não a qualidade do ar e requisitos de energia[.]” Uma vez que a EPA identifica o melhor sistema de redução de emissões, a EPA determina a quantidade de redução de emissões que as fontes existentes devem ser capazes de alcançar com base na aplicação desse sistema e adota as diretrizes de emissão correspondentes.

Com a nova decisão do Supremo Tribunal West Virginia No caso de hoje, a EPA terá muito menos ferramentas à sua disposição para reduzir as emissões do setor de energia.

Transição Energética: Carvão para Gás para Renováveis

O Plano de Energia Limpa foi concebido para reduzir as emissões de dióxido de carbono das usinas de energia a combustível fóssil existentes em 32% até 2030, em relação aos níveis de 2005. Essas metas foram cumpridas de qualquer maneira, em parte porque muitos estados cumpriram voluntariamente os requisitos da EPA como se as regras de 2015 tivessem entrado em vigor. A queda dos preços das tecnologias concorrentes é um fator econômico ainda mais crucial da transição energética. A economia de custos foi reforçada, como um vento a favor, por políticas públicas que favorecem a descarbonização do setor elétrico e que tornaram as tecnologias de energia renovável mais baratas, escaláveis ​​e confiáveis. Os preços baixos do gás natural, os custos drasticamente mais baixos de construção de usinas eólicas e solares e as regulamentações e incentivos estaduais e federais para novos investimentos em energia renovável (principalmente padrões de portfólio renovável, créditos fiscais, atualizações de transmissão, medição líquida e armazenamento) combinaram-se para acelerar a “transição energética” do carvão para uma rede elétrica mais limpa.

Especificamente, o carvão tornou-se antieconômico para grande parte da geração de energia em face dos baixos preços sustentados do gás natural de 2008 até o ano passado. A geração de energia a carvão nos Estados Unidos atingiu o pico em 2007. As concessionárias retiraram mais de 546 usinas de energia (compreendendo mais de 100 GW de capacidade de geração elétrica a carvão em escala de utilidade), principalmente usinas antigas construídas nas décadas de 1970 e 1980, nos últimos década. Pelo menos 1 em cada 4 das usinas a carvão restantes (de uma frota total restante com cerca de 200 GW de capacidade de geração e cerca de 23% da geração total de energia) está programada para se aposentar até 2035, de acordo com a US Energy Information Administration , mesmo na ausência de novos limites federais para as emissões de gases de efeito estufa (GEE).

Essas antigas usinas de carvão estão sendo substituídas por novas usinas a gás ou renováveis. As retiradas de usinas a carvão foram acompanhadas pela construção ou repotenciação de novas usinas de gás natural mais eficientes. Hoje, os 278 GW de usinas de energia a gás de ciclo combinado são a tecnologia predominante para gerar energia nos Estados Unidos, e mais estão planejadas, particularmente no Texas, Pensilvânia e Ohio.

O gás é apenas parte da história. Com o aumento dos preços do gás natural (Henry Hub) de um mínimo de US$ 1.63/MMBtu em junho de 2020 para US$ 3.26 há um ano para mais de US$ 6 hoje, as energias renováveis ​​costumam ser o gerador de custo marginal mais baixo, causando uma ligeira queda na participação no total de quilowatts -horas geradas pelo gás natural de 39% em 2020 para 37% em 2021.

A energia renovável tornou-se um grande negócio e um impulsionador do crescimento do emprego, apesar dos mercados de trabalho apertados. A indústria solar dos EUA adicionou 17,212 empregos em 2021, um aumento de 5.4% em relação ao ano anterior. Mais de 3 milhões de empregos, 40% do total de empregos em energia, apoiam a redução das emissões de carbono dos EUA a zero em vários setores – eólico, solar, veículos elétricos (EVs), armazenamento de energia, transmissão e distribuição e eficiência energética – de acordo com o Relatório de Energia e Emprego dos EUA (USEER) do Departamento de Energia (DOE) lançado esta semana.

A parcela da geração total de energia do país a partir de energias renováveis ​​não hidrelétricas, como energia eólica e solar, subiu de menos de 5% em 2012 para mais de 15% este ano e continua a crescer rapidamente. Os cerca de 70 GW de capacidade de geração de energia solar existente agora em operação nos Estados Unidos devem dobrar nos próximos dois anos.

A grande maioria das novas adições à capacidade de geração de energia nos últimos dois anos foram usinas de energia eólica e solar, uma tendência que deve continuar. Muitos novos projetos de energia solar em escala de utilidade incluem armazenamento de bateria para aumentar a disponibilidade desse recurso intermitente. A energia eólica offshore, já estabelecida na Europa e na Ásia, está finalmente decolando em escala nos Estados Unidos, com projetos muito grandes em desenvolvimento na costa nordeste do Atlântico e novos leilões de arrendamento planejados para a Carolina do Norte e Califórnia.

Desafios para a energia solar: política comercial e cadeias de suprimentos

O ritmo acelerado de novas instalações solares é desafiado pela inflação, mercados de trabalho apertados, desafios da cadeia de suprimentos e ações de fiscalização do comércio. Devido a uma relativa escassez de capacidade de fabricação nacional, a maioria dos equipamentos de energia solar é importada. O líder de baixo custo globalmente é a China. O equipamento solar chinês importado está sujeito a várias tarifas desde 2012, e um A tarifa de 30% sobre células e módulos fotovoltaicos de silício cristalino (CSPV) importados foi imposta em 2018.

Essas tarifas já estão precificadas para novos projetos. Desde 1º de abril de 2022, no entanto, muitos novos projetos de energia solar foram suspensos devido à incerteza em torno dos custos adicionais de equipamentos importados devido ao chamado Departamento de Comércio. Auxinas investigação comercial de evasão de equipamentos solares importados de fabricantes no Camboja, Malásia, Tailândia e Vietnã, muitos usando componentes chineses. Em 6 de junho, o presidente Joseph R. Biden Jr. declarou uma suspensão de 24 meses dos direitos antidumping e compensatórios sobre painéis solares, células e módulos sujeitos à Auxinas inquérito, que afetou as importações dos quatro países do Sudeste Asiático, responsáveis ​​por 80% das importações de células solares dos EUA. A indústria de energia solar dos EUA deu um suspiro de alívio.

Hoje, há notícias de outra ação do governo que ameaça as cadeias de suprimentos de equipamentos solares importados. A China responde por cerca de 80% da produção global de polissilício de grau solar, um componente essencial dos painéis solares fotovoltaicos (PV). A Alfândega e Proteção de Fronteiras dos EUA esta semana começaram a deter módulos fotovoltaicos que não podem mostrar a documentação da cadeia de suprimentos para o quartzito usado para fazer polissilício sob o novo Lei Uigur de Prevenção ao Trabalho Forçado, que foi aprovado no Congresso quase por unanimidade em janeiro e entrou em vigor em 21 de junho de 2022.

Impacto nos investimentos em energia

A decisão do Supremo Tribunal Virgínia Ocidental vs. EPA poderia ter efeitos pronunciados sobre o investimento privado em energia e tecnologia verde relacionada ao clima. Dois fatores são fundamentais para prever os potenciais impactos da decisão do Tribunal no mercado. Primeiro, se a EPA agora deve ser mais criativa na regulação das emissões de gases de efeito estufa dentro da estreita faixa sugerida pelo Tribunal, então as avaliações da capacidade de geração de energia térmica incumbente e ativos relacionados a combustíveis fósseis podem ser mais desafiadores. No mercado atual, o investimento em maior capacidade de geração de energia ainda favorece predominantemente fontes renováveis ​​e geradores de ciclo combinado a gás natural mais eficientes. Em segundo lugar, investimentos de todos os tipos podem cair – e os riscos de litígio podem aumentar para projetos futuros – na medida em que a Suprema Corte criou ambiguidade no escopo da autoridade estatutária dos reguladores em geral nesta e em outras decisões. Mudanças na lei, incerteza sobre novos regulamentos ou poderes de agências e medo de pivôs judiciais: esses riscos políticos podem congelar o investimento em todos os setores.

O investimento maciço em energia eólica e solar esperado para a próxima década – juntamente com armazenamento de energia, geração distribuída e instalações de transmissão atualizadas – para atender ao aumento da demanda de eletricidade coincide com o crescimento econômico, a descarbonização do setor de transporte, a crescente digitalização da economia, e a necessidade de maior resiliência da infraestrutura crítica em face de condições climáticas extremas. O papel a longo prazo da energia nuclear permanece incerto. No entanto, novas usinas de energia mais limpas serão necessárias para compensar as aposentadorias planejadas de usinas termelétricas mais antigas, menos eficientes e poluentes. Essas aposentadorias provavelmente continuarão. Novas tecnologias, imperativos ESG dos investidores, regulamentações ambientais estaduais e desafios econômicos para o carvão em comparação com o gás e as energias renováveis: esses fatores continuarão a impulsionar a transição energética.