Hora de abolir o zoneamento? Novo livro faz o caso

Em muitas cidades dos EUA, a habitação é muito caro. Os preços das moradias em cidades costeiras como Nova York e São Francisco são notoriamente exorbitantes, mas mesmo em cidades do interior, como Nashville e Denver, os preços estão subindo rapidamente. Pesquisar mostra que o zoneamento é um grande contribuinte para os altos custos habitacionais dos Estados Unidos e, em um novo livro, Linhas Arbitrárias: Como o zoneamento quebrou a cidade americana e como corrigi-lo, o ex-planejador da cidade de Nova York, M. Nolan Gray, argumenta persuasivamente que as cidades devem abolir o zoneamento de raiz e ramal.

Antes de discutir os problemas com o zoneamento, Gray (divulgação completa: Gray é um amigo e às vezes co-autor) informa ao leitor o que é zoneamento e o que não é. O zoneamento separa os usos da terra em três grandes categorias – residencial, comercial e industrial – bem como inúmeras subcategorias e regula a densidade. Zoneamento não é códigos de construção, preservação histórica, decretos de subdivisão, revisão de projeto, regulamentação ambiental ou planejamento abrangente. Essas são todas as ferramentas que os governos locais usam para moldar o ambiente construído, mas não são zoneamento.

Definir claramente o zoneamento de antemão é importante, pois a ideia de abolir o zoneamento pode parecer radical se as pessoas pensarem que é a única maneira de as autoridades locais mitigar os incômodos da vida na cidade. Mas, como explica Gray, embora o zoneamento tenha um grande impacto na forma de uma cidade, pouco faz para torná-la mais habitável.

O livro está dividido em três partes. A primeira parte explica o que é zoneamento e por que foi estabelecido. A segunda parte apresenta quatro críticas ao zoneamento: aumenta os custos de moradia, reduz o crescimento econômico, fomenta a segregação econômica e racial e impõe a expansão. A terceira parte discute os esforços atuais de reforma do zoneamento e os primeiros sucessos; defende a abolição do zoneamento; e considera como poderia ser o planejamento urbano em um mundo sem zoneamento.

Uma breve história do zoneamento

Gray nos lembra que o zoneamento é relativamente novo. O primeiro código de zoneamento foi estabelecido na cidade de Nova York em 1916, há pouco mais de 100 anos. No entanto, as cidades já existiam há milhares de anos, e os funcionários e moradores dessas cidades pré-zoneamento tinham que lidar com todos os incômodos que afligem a vida urbana moderna - ruído, poluição, descarte de lixo, congestionamento - sem zoneamento. O zoneamento ofereceu às autoridades locais uma maneira nova e mais eficaz de melhorar a vida na cidade? Não realmente, diz Gray.

Embora os problemas da vida na cidade fossem e sejam muito reais, Gray explica que o zoneamento rapidamente passou de uma ferramenta para lidar com incômodos tradicionais para algo mais nefasto – uma maneira de excluir pessoas de certas raças, classes de renda e ocupações de áreas desejáveis.

Como exemplo, Gray traz a lei de zoneamento de Berkeley, Califórnia, estabelecida logo após a de Nova York. Continha o primeiro distrito de zoneamento unifamiliar do país. Ostensivamente para proteger o caráter do bairro e limitar o congestionamento – refrões comuns dos defensores do zoneamento moderno – proibiu opções de moradia mais acessíveis, como apartamentos e cortiços.

Também proibiu empresas, como lavanderias chinesas, de operar em bairros residenciais. Embora não seja o objetivo declarado, essa regra convenientemente manteve os imigrantes chineses longe dos nativos mais prósperos, já que na época a maioria das pessoas morava perto de seu trabalho para que pudessem caminhar até o trabalho.

Essas duas ideias – priorizar casas unifamiliares isoladas e banir a maioria das empresas de bairros residenciais – tornaram-se pilares das leis de zoneamento modernas que continuam a promover a segregação racial e de renda.

O relato de Gray sobre o papel do governo federal na promoção do zoneamento local é particularmente perspicaz. Em 1923, apenas 218 municípios tinham decretos de zoneamento. Em 1936, mais de 1,000 governos locais adotaram o zoneamento. Autoridades federais, como o então secretário de comércio Herbert Hoover, ajudaram a impulsionar essa rápida expansão do zoneamento porque queriam uma sociedade de propriedade generalizada que restaurasse o “caráter nacional” e apoiasse a indústria da construção.

Para promover seus objetivos, Hoover reuniu o Comitê Consultivo sobre Planejamento e Zoneamento da Cidade. Era composto por várias estrelas do movimento de planejamento contemporâneo, incluindo o distinto arquiteto paisagista Frederick Law Olmstead Jr. O comitê elaborou a Lei de Habilitação de Zoneamento Padrão (SZEA), que era a legislação modelo que os estados poderiam adotar que capacitava os municípios a criar regulamentos locais de zoneamento. A SZEA foi fortemente promovida por Hoover e o comitê, e em 1930, 35 dos então 48 estados haviam implementado legislação, muitas vezes modelada na SZEA, que permitia que os governos locais implementassem o zoneamento. Mais tarde, o governo federal encorajou ainda mais o zoneamento, tornando os decretos de zoneamento uma condição para a assistência da Administração Federal de Habitação e outras concessões e empréstimos federais.

Os altos custos do zoneamento

A segunda parte do livro explica quatro problemas causados ​​pelo zoneamento. Primeiro, o zoneamento aumenta os custos de moradia. Como Gray explica, as regras de zoneamento que limitam a densidade habitacional, como tamanhos mínimos de lotes, restrições a moradias multifamiliares, limites de altura e requisitos mínimos de estacionamento, reduzir o fornecimento de habitação. Quando a oferta de habitação não consegue acompanhar a demanda, os preços sobem. Em poucas palavras, isso é o que está acontecendo em todos os bairros caros em todas as cidades caras do país.

O segundo custo que Gray discute é o impacto negativo que o zoneamento tem na crescimento econômico. Quando as pessoas não conseguem se mudar para cidades com mais oportunidades de trabalho e salários mais altos, todo o país sofre. Perdemos os bens e serviços que as pessoas produziriam se pudessem se mudar e, prendendo as pessoas em lugares com salários mais baixos e menos oportunidades, inevitavelmente acabamos gastando mais dinheiro em programas de rede de segurança social.

Em seguida, Gray descreve como o zoneamento incentiva a segregação. Os primeiros códigos de zoneamento continham linguagem explicitamente racial, mas depois que os tribunais decidiram que tal linguagem era ilegal, as restrições raciais explícitas foram substituídas por outras restrições que alcançaram amplamente o mesmo resultado. As regras de zoneamento que restringem ou proíbem a construção de apartamentos, duplex ou triplex mais baratos e, em vez disso, exigem que as pessoas comprem casas unifamiliares em grandes lotes impedem que pessoas de baixa renda adquiram moradia em muitos bairros. Como negros, hispânicos e outros grupos minoritários tinham – e ainda têm – rendas mais baixas do que os brancos em média, essas regras resultaram em uma ampla segregação racial e de renda que existe até hoje.

Finalmente, o zoneamento incentiva a expansão que prejudica o meio ambiente. Gray conta uma história sobre este ponto de seus dias de planejamento. Um desenvolvedor propôs um projeto para transformar um antigo prédio de hospital em um prédio de apartamentos com espaço para consultório médico no primeiro andar e cerca de 140 unidades com restrição de renda, além de 220 unidades com preço de mercado. O local era próximo ao trânsito, então muitas pessoas podiam morar no prédio sem precisar de carro. Como Gray escreve: “De uma perspectiva de planejamento, foi um slam dunk”. Ainda assim, alguns moradores usaram o processo de rezoneamento para se opor veementemente ao projeto, argumentando que o novo empreendimento prejudicaria o meio ambiente.

A ideia de que o crescimento é ruim para o meio ambiente é comum entre os oponentes de mais desenvolvimento, mas, como explica Gray, um desenvolvimento mais denso é melhor para o meio ambiente. Torna mais fácil para as pessoas caminharem ou andarem de bicicleta para os lugares, o que reduz a necessidade de um carro e as emissões que o acompanham. Apartamentos e duplex também requerem menos energia para aquecer e resfriar do que casas unifamiliares isoladas, uma vez que as unidades são normalmente menores e têm menos paredes expostas ao exterior. Finalmente, o desenvolvimento mais denso reduz a necessidade de novos empreendimentos na periferia das cidades, o que significa mais florestas, parques e espaços abertos.

Como abolir o zoneamento

Depois de explicar os custos significativos do zoneamento, Gray retorna ao seu argumento principal – a necessidade de abolir o zoneamento. Para mostrar que abolir o zoneamento não levará ao desastre, Gray se volta para Houston, a única grande cidade da América que não tem zoneamento tradicional.

Como explica Gray, o uso da terra em Houston segue em grande parte o padrão visto em outras cidades – as empresas estão em vias arteriais, as casas estão em bairros residenciais mais tranquilos, os apartamentos geralmente estão em bairros de uso misto e os usos industriais pesados ​​estão longe de áreas residenciais. Isso ocorre porque o sistema de preços naturalmente aloca terras escassas em Houston, fazendo o trabalho dos departamentos de planejamento de outras cidades, mas sem os efeitos colaterais adversos. Como resultado, Houston é tão habitável quanto as cidades zoneadas, mas mais barata, pois sem restrições de zoneamento a oferta de moradias pode acompanhar a demanda.

Gray sugere dois passos que outras cidades podem tomar para serem mais parecidas com Houston. Primeiro, os municípios devem exigir que os decretos de zoneamento sejam regularmente aprovados por uma supermaioria em um referendo em ano eleitoral. Os moradores de Houston votaram no zoneamento três vezes — em 1948, 1962 e 1993 — e todas as vezes o rejeitaram. Se outras cidades permitirem que os moradores votem no zoneamento, poderemos ver resultados equivalentes em outros lugares.

Proprietários de imóveis preocupados com os valores das propriedades e autoridades locais que precisam de seus votos podem relutar em implementar um requisito de votação por conta própria, mas como os governos estaduais controlam o que os governos locais podem fazer, uma lei estadual que exige referendos regulares de zoneamento pode forçar apropriadamente seus mão. Ao longo do livro, Gray apóia a preempção estadual de regras de zoneamento locais para superar o NIMBYismo local e uma regra de referendo estadual é um exemplo disso.

O segundo passo é criar um processo que permita que os defensores mais inflexíveis do zoneamento implementem regras semelhantes ao zoneamento em sua vizinhança imediata. Houston fez isso, permitindo que as áreas optem por regras mais rígidas com base no voto dos proprietários afetados. Criar uma opção para mais controle de bairro pode apaziguar os moradores que preferem o zoneamento, ao mesmo tempo que os impede de impor suas preferências a toda a cidade.

A vida após o zoneamento

Então, como é o planejamento da cidade sem zoneamento? Gray oferece algumas ideias.

Livres da fiscalização do zoneamento, os planejadores devem se concentrar em aliviar as externalidades reais. Ruído, poluição e congestionamento são problemas reais nas cidades, mas o zoneamento não é a única ou melhor maneira de resolvê-los. A definição de padrões para várias externalidades, por exemplo, regras de ruído, não requer zoneamento tradicional. Os planejadores e a polícia podem fazer cumprir os padrões, enquanto a lei de responsabilidade civil e os serviços de mediação podem julgar disputas entre vizinhos quando necessário. Junto com a aplicação do código, Gray sugere que os planejadores devam desempenhar um papel no processo de mediação.

A eliminação do zoneamento também dará aos planejadores mais tempo para trabalhar no planejamento real da cidade – traçando redes de ruas, garantindo que haja espaço para parques e determinando onde escolas e outras instalações públicas devem ser localizadas para acomodar o crescimento futuro. Para garantir que seu planejamento esteja funcionando, Gray sugere que os planejadores coletem e analisem mais dados, como tempos de deslocamento, qualidade do ar e preços de moradias. As pessoas podem chegar ao seu trabalho em um período de tempo razoável? As pessoas podem se dar ao luxo de se mudar para a cidade? Essas perguntas devem ocupar o tempo de um planejador, não se um prédio de apartamentos pode ter dois ou três andares ou se uma lavanderia é um uso aprovado de espaço comercial.

Conclusão

No geral, o livro de Gray é uma excelente adição à literatura sobre habitação e regulamentos de uso da terra. Ele diagnostica claramente os problemas causados ​​pelo zoneamento e oferece soluções sensatas para melhorar a forma como as cidades americanas usam a terra. Sua experiência como planejador praticante fortalece suas críticas e recomendações. Embora eu não concorde com tudo – suas propostas para manter a acessibilidade das moradias em áreas gentrificadas envolvem muita intromissão do governo para o meu gosto – o principal argumento do livro é convincente: em vez de melhorar as cidades, o zoneamento é amplamente usado pelos residentes estabelecidos para excluir os recém-chegados. Gray está certo, devemos abolir o zoneamento. Felizmente, essa ideia ganha força em cidades de todo o país.