Armar as cadeias de suprimentos globais é improvável que altere o regime uigur de direitos humanos da China

A imposição de mandatos dos soberanos sobre a composição geográfica de insumos provenientes de cadeias de suprimentos de corporações multinacionais privadas no exterior para cobrar custos econômicos de “maus atores” estrangeiros – tanto governos quanto entidades não estatais – está se tornando cada vez mais a política de escolha de Washington.  

A mais recente iniciativa nessa frente é a promulgação dos EUA no final de 2021 da “Lei de Prevenção do Trabalho Forçado Uigur”, que visa forçar a liderança da China a se envolver em crimes contra a humanidade amplamente divulgados e possivelmente genocídio contra a população uigur e outros principalmente Grupos étnicos muçulmanos na região noroeste do país de Xinjiang. Muitos meios de comunicação em todo o mundo relataram que mais de um milhão de uigures muçulmanos minoritários foram forçados a entrar em campos de reeducação. Descobertas análogas foram publicadas por pesquisas independentes no terreno por acadêmicos e tribunais internacionais independentes, que não surpreendentemente foram contestadas pela mídia estatal chinesa.

Mais de uma década atrás, as disposições incluídas na Lei Dodd-Frank para cortar o comércio internacional de “minerais de conflito” – principalmente ouro, tungstênio, cassiterita e coltan – provenientes de áreas na África Oriental devastada pela guerra controladas por rebeldes para reduzir suas o acesso a recursos financeiros foi a primeira tentativa séria do Congresso e da Casa Branca de recrutar empresas americanas para serem agentes de mudança política no exterior, impondo regras na forma como as empresas gerenciam as cadeias de suprimentos. 

Na prática, no entanto, a extraordinária complexidade da estrutura das cadeias de suprimentos globais modernas e a multiplicidade de partes inerentemente envolvidas em seus vários canais verticais podem resultar na execução de tal estratégia não apenas impotente, mas também produzindo danos econômicos e políticos não intencionais. impactos em outros partidos nos locais visados ​​para a reforma.

É instrutivo contrastar os desafios de tentar usar os mandatos da cadeia de suprimentos para resolver o problema dos “minerais de conflito” da África com os presentes ao lidar com o tratamento da China aos uigures em Xinjiang. Por mais difícil que tenha sido na África, fazer progressos apreciáveis ​​na China será extremamente mais difícil.

Aqui estão algumas razões do porquê.

Estruturas legais totalmente diferentes, implementação regulatória e mecanismos de aplicação

A “Lei de Prevenção do Trabalho Forçado Uigur" estabelece um presunção de refutação que qualquer o item enviado para os EUA proveniente, no todo ou em parte, da região chinesa de Xinjiang é produzido por trabalho forçado sob os ditames de Pequim. Assim, salvo prova em contrário, todas essas importações para os EUA são consideradas ilegais. Especificamente, as empresas devem demonstrar à Alfândega e Proteção de Fronteiras dos EUA (CBP) que os produtos de Xinjiang, e provavelmente de qualquer outro lugar da China, não foram produzidos por trabalho forçado. Este não é um ônus de prova inconsequente a ser cumprido: cerca de 20% das roupas importadas para os Estados Unidos a cada ano incluem algodão de Xinjiang.

Embora os regulamentos de implementação da lei dirigida pela China estejam atualmente sendo redigidos e tenham um período de comentários antes de serem finalizados, o novo estatuto leva a um nível totalmente diferente, uma abordagem indiscutivelmente mais racional incorporada na “Lei Dodd-Frank” em relação à África. "Minerais de conflito." Neste último caso, as empresas deve divulgar à Comissão de Valores Mobiliários (SEC) até que ponto suas cadeias de suprimentos incorporam “minerais de conflito”, se houver, provenientes da República Democrática do Congo (RDC) e de países vizinhos específicos (as chamadas “nações cobertas”).

Mesmo assim, o sucesso em alcançar a esperada identificação conclusiva das fontes locacionais de potenciais “minerais de conflito” tem sido baixo. Apenas 48% das empresas que registraram entre 2014 e 2019 foram capazes de relatar determinações preliminares sobre se os minerais de conflito vieram da RDC ou estados vizinhos ou de sucata ou fontes recicladas.  

Francamente, isso não é uma surpresa, considerando a complexidade tanto na estrutura quanto no funcionamento das cadeias de suprimentos internacionais no setor de minerais em todo o mundo, na medida em que os produtos de matérias-primas muitas vezes passam por transformações significativas uma vez extraídos. Sobreponha a isso um estado de coisas dominado por grupos rebeldes em guerra que torna extremamente difícil rastrear as origens dos minerais. É difícil um ambiente propício para operações significativas de “mecanismos de mercado” – especialmente aqueles em que as empresas estrangeiras podem confiar para fazer as determinações necessárias de que seus minerais são “livres de conflito”.  

Embora alcançar a conformidade com as disposições de Dodd-Frank impôs custos apreciáveis ​​inicialmente, com o tempo o processo tornou-se mais rotineiro, reduzindo assim as despesas com relatórios. Mas a lei produziu consequências inesperadas: deu origem a uma nova indústria caseira de empresas de consultoria especializadas em avaliar e documentar a composição de cadeias de suprimentos sujeitas aos mandatos regulatórios Dodd-Frank.

Por mais complexa que tenha se tornado a situação da regulação das cadeias de suprimentos de “minerais de conflito” da África Oriental, provavelmente não será nada em comparação com os esforços de empresas estrangeiras para obter os dados necessários para identificar com credibilidade quais produtos, como o algodão, contêm elementos, no todo ou em parte, que foram adquiridos em Xinjiang. Afinal, na China, o exército, a polícia e outros órgãos do Estado são (literalmente) onipresentes, incluindo a implantação maciça de vigilância eletrônica, especialmente em Xinjiang. Isso tornará as tentativas das empresas de rastrear as fontes dos produtos extremamente difíceis, se não impossíveis e até potencialmente perigosas para o pessoal no país.

Contrastando Constelações de Partes Interessadas Locais e na Estrutura e Eficácia das Autoridades Governamentais

Uma das diferenças mais marcantes entre a tentativa de combater o abastecimento das cadeias de suprimentos de corporações multinacionais com “minerais de conflito” da África e a correção do tratamento dos uigures na China é que esta última é alimentada pela política oficial do governo.  

E não é apenas a política de qualquer governo: seria difícil pensar em qualquer regime comunista nos tempos modernos com a autoridade abrangente exercida em âmbito nacional desfrutada por Pequim, especialmente sob Xi Jinping. De fato, conforme refletido por sua recente capacidade de mudar a constituição da China para conceder-lhe poderes que rivalizam, se não excedem, os de Mao Tsé-tung, Xi aparentemente aproveitou a lealdade excepcional de 1.4 bilhão de habitantes do país.  

Xi certamente tem dissidentes: basta passar um tempo na China e ter discussões francas e privadas com amigos próximos, onde há um alto grau de confiança mútua. Mas seu controle da narrativa nacional sobre a ameaça à segurança interna representada pelos muçulmanos em Xinjiang à China não deve ser subestimado. Em uma palavra, Xi tem sido magistral ao usar a existência dos uigures para promover um formidável grau de nacionalismo que serve a seus próprios propósitos.

De fato, os meios pelos quais Xi conseguiu persuadir os corações e mentes dos cidadãos chineses sobre o “problema uigur” vão muito além do que o próprio Xi diz em discursos e discursos na televisão. As alavancas políticas à disposição de Xi por meio de sua influência regulatória sobre as decisões de produção, incluindo a escolha de insumos a serem usados, pelas empresas estatais (SOEs) que dominam a economia chinesa são abrangentes. Esse também é o caso em termos do controle de Pequim sobre as escolhas do consumidor doméstico, determinando quais produtos devem ser vendidos nas lojas, incluindo até que ponto os bens produzidos por empresas estrangeiras serão disponibilizados aos compradores chineses.

Salvo uma mudança geral no controle de Xi sobre o poder, O regime de governança da China é unificado e rígido.  

Aqui reside a complexidade do desafio que os EUA – ou outros na comunidade global – enfrentam ao alterar a política da China em relação à sua população uigur: embora o alvo da mudança seja facilmente identificável – o aparato governamental nacional ancorado em Pequim e infiltrado em todo o país – o governo de Xi dominar as alavancas de controle e propaganda entre a sociedade civil e as SOEs tornará quase impossível o cumprimento da nova lei de Washington por empresas americanas que operam em Xinjiang (ou em qualquer outro lugar do país). Eles terão a opção de desrespeitar a lei (presumivelmente improvável) ou deixar de operar em setores onde a lei se aplica, cedendo participação de mercado a outras empresas estrangeiras ou a empresas chinesas. Nada pode deixar Pequim mais feliz.

De fato, não deveria ser surpresa que, diante da aprovação da nova lei de Washington, não apenas os fornecimentos de mercadorias de Xinjiang tenham sido retirados das prateleiras das empresas americanas que vendem dentro China, privando-os assim da receita de vendas, mas Pequim também ameaçou impor penalidades financeiras às operações chinesas dessas empresas.

Dizer que a nova lei testará o “patriotismo comercial” das empresas americanas – e seus acionistas – para cumprir as regulamentações dos EUA na China é um eufemismo.  

Esta é uma situação muito diferente da das províncias orientais da RDC sobre o acesso, controle e receita obtida com a mineração de minerais valiosos. Em vez da presença de uma contraparte governamental prontamente identificável como na China (tal como é), na África Oriental ocorre exatamente o oposto: um vácuo de governança.  

A pilhagem de minerais - muitas vezes extraídos por crianças - está sendo realizada por facções do Exército Nacional Congolês e vários grupos rebeldes armados, incluindo as Forças Democráticas para a Libertação de Ruanda e o Congresso Nacional para a Defesa do Povo, um procurador Grupo de milícia ruandesa. As entidades oficiais do governo têm controle de minimis.

Não surpreendentemente, o resultado tem sido um ambiente econômico desprovido de condições de investimento em que os negócios – domésticos ou estrangeiros – possam ser conduzidos com sensatez; o empobrecimento dos cidadãos locais da RDC; e uma drenagem significativa de receitas provenientes de minerais que chegam aos cofres do governo nacional em Kinshasa.  

Poder-se-ia presumir que, apesar daqueles na RDC que lucram com este conflito – e não faltam evidências de que a corrupção está bem enraizada em certos segmentos do país – a maioria da população doméstica estaria aliada aos esforços, incluindo aqueles do exterior , para criar condições para a paz, estabilidade econômica e crescimento. No entanto, como observado acima, mesmo em tal ambiente, os mecanismos para induzir o uso de cadeias de suprimentos por empresas estrangeiras como instrumentos para gerar tal mudança não têm sido muito eficazes.

Abordagens Bilaterais Versus Multilaterais

Os EUA estão em grande parte sozinhos ao instituir um regime que regularia as cadeias de suprimentos de empresas privadas para proibir as importações de Xinjiang. Por mais limitada que a confiança em tal estratégia possa ser pelas razões discutidas acima, ainda é discutível que uma abordagem bilateral dos EUA em relação à China utilizando tal estratégia poderia ser muito mais eficaz se fosse estruturada multilateralmente.  

Pense na política comercial do governo Trump com a China. Embora tenha falhado por muitas razões, em sua essência foi devido à insistência de Trump em ir mão a mão com Xi - que é bilateral. Em grande parte, isso é uma consequência da visão insular de Trump de que todas as transações comerciais são semelhantes ao fechamento de negócios imobiliários, que, é claro, constituem seu cartão de visitas profissional vitalício.  

A realidade, é claro, na economia globalizada de hoje, as cadeias de suprimentos internacionais e os fluxos comerciais são complexos e de várias camadas. Modificações de procedimentos ou políticas geralmente exigem que muitos atores ajam de forma coletiva e multilateral. Este é 2022, não 1822.

Talvez se o Congresso e a equipe de Biden estiverem realmente interessados ​​em tentar fazer com que a nova lei tenha efeito, eles possam trabalhar em conjunto com aliados nessa empreitada.  

Para isso, existe uma área relacionada onde um paradigma coletivo está sendo utilizado: a imposição de sanções a certos altos funcionários chineses envolvidos na execução das políticas uigur do país. Ações coordenadas, como proibições de viagens e congelamento de ativos, foram tomadas pelos EUA, Reino Unido, UE e Canadá, entre outros.

Atualmente, as autoridades chinesas visadas incluem um ex-secretário do Comitê de Assuntos Políticos do CCCP de Xinjiang, que se acredita ser o mentor do programa de internação uigur; o chefe do Corpo de Produção e Construção de Xinjiang; e o Presidente do Gabinete de Segurança Pública de Xinjiang. Ainda assim, como a história mostra, focar as sanções em indivíduos é muito menos provável de gerar mudanças significativas em políticas deletérias institucionalizadas por estados “maus atores”.  

Em contraste, as políticas da cadeia de abastecimento postas em prática para lidar com a mitigação dos problemas de minerais de conflito em África têm sido cada vez mais estruturadas numa base colectiva.

Além dos EUA, Reino Unido e UE, vários outros países da OCDE implementaram práticas de relatório de minerais de conflito. E vários estados não membros da OCDE, como China, Índia e Emirados Árabes Unidos, também introduziram regimes semelhantes, embora com diferentes níveis de sofisticação e rigor.

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Em todo o mundo deve haver, e na maioria das vezes há, pouca discordância de que o uso de trabalho forçado, seja de certas etnias, ou de grupos etários, como crianças, é repreensível. O mesmo pode ser dito para sistemas que exigem reeducação, doutrinação ou reculturalização de segmentos da população de um país.

O desafio, claro, é encontrar o caminho mais eficaz e rápido para a eliminação de tais práticas. Certamente, trata-se de pressionar e desincentivar as pessoas e instituições responsáveis ​​por sua execução. No entanto, é improvável que a solução seja uma formulação de tamanho único, porque a gênese de tal conduta está profundamente enraizada e sua perpetuação é alimentada por complexidades sociais e políticas multidimensionais.